ACCESSIONE INVERTITA E GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA
T.A.R. Toscana, Sezione III, 25 novembre 2004, n. 6051 – T.A.R. Toscana, Sezione III, 25 novembre 2004, n. 6051
1. Sussiste la c.d. accessione invertita, in base alla nota giurisprudenza della Corte Suprema, quando l’opera pubblica è stata realizzata nel periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza, entrambi recanti il termine massimo di cinque anni.
2. L’occupazione usurpativa – che è connotata dalla mancanza originaria o dalla illegittimità, accertata in sede giurisdizionale o di autotutela, o dalla scadenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità – non produce l’effetto acquisitivo a favore della pubblica amministrazione, ma soltanto un fatto illecito produttivo di danno, che deve essere liquidato in misura integrale (da ultimo, Cass. civ., sez. I, 21 settembre 2004 n. 18916; Cons. St., sez. VI, 20 maggio 2004 n. 3267);
3. Sulla accertata qualificazione in termini di accessione invertita o occupazione acquisitiva, non incide in particolare la mancata emissione dell’atto finale di esproprio, di per sé idonea a qualificare diversamente la fattispecie (in termini di occupazione usurpativa) solo ove non si sia verificata l’irreversibile trasformazione del bene occupato ovvero essa si sia realizzata dopo la scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità.
4. In costanza di titolo legittimante la materiale apprensione del bene e l’effetto acquisitivo conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica, è da escludere che possa ipotizzarsi carenza di potere, non solo in astratto, ma anche in concreto da parte della pubblica amministrazione espropriante.
5. Quando vi è la dichiarazione di pubblica utilità, non annullata dal giudice amministrativo, l’apprensione del bene e la sua irreversibile trasformazione al fine di realizzare l’opera pubblica, è “pur sempre espressione di un potere ablatorio, anche se esercitato scorrettamente, e non di un comportamento materiale non sorretto da alcun potere” (Cass. Civ., Sez. Un., 25 novembre 1992, n. 12546);
F A T T O
Con atto di citazione proposto avanti il Tribunale di Pistoia, i sigg. Drovandi chiedevano al giudice adito, previo espletamento di c.t.u., di determinare il danno, conseguente alla irreversibile trasformazione del suolo, per la perdita della proprietà della porzione di terreno, avente destinazione edificatoria, interessato dalla costruzione di una “strada in prolungamento di via De Gasperi – Ponte sul torrente Fermulla”.
Con sentenza n. 925/03, il Tribunale adito dichiarava il difetto di giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria e la competenza del giudice amministrativo.
Con ricorso notificato il 3 dicembre e depositato il successivo 16 dicembre 2003, gli interessati hanno riassunto il giudizio avanti il Tribunale amministrativo regionale, riproponendo le domande di accertamento e di condanna già avanzate.
In particolare, i ricorrenti, proprietari di un terreno edificabile della superficie catastale di mq. 1740, assumono che:
– con deliberazione comunale n. 327 del 1995 è stato approvato il progetto di una nuova strada che interessava anche il predetto terreno;
– con decreto sindacale del 28.3.1995 si è disposto di procedere all’occupazione d’urgenza degli immobili interessati;
– la predetta occupazione si è verificata il giorno 28.4.1995;
– nel luglio 1995 il comune ha proceduto all’abbattimento di tutta la coltivazione di viti esistente;
– in data 27.12.1996 è stato notificato avviso di deposito degli atti del procedimento espropriativo;
– nonostante le richieste in tal senso, nessuna comunicazione in ordine all’entità dell’indennità di espropriazione è stata mai notificata ai proprietari;
– nell’anno 1996, iniziati i lavori di costruzione della nuova strada, è stata occupata un’ulteriore porzione di terreno di mq. 60, in aggiunta ai 580 mq. già occupati;
– il decreto di esproprio non è stato emesso, pur essendo trascorsi i cinque anni fissati per l’occupazione d’urgenza.
Pertanto, essendosi verificata l’irreversibile trasformazione del fondo con la costruzione della strada, sussisterebbe l’ipotesi di occupazione appropriativa, alla quale consegue il diritto al risarcimento del danno, sia per il periodo di occupazione, sia per l’abbattimento delle colture, sia per l’occupazione definitiva, sia per il danno connesso all’impossibilità di edificazione, sia per il degrado derivante alla residua proprietà dei ricorrenti.
Con il ricorso proposto, i ricorrenti chiedono che venga accertato il danno subito, previa c.t.u., e che il comune venga condannato al relativo risarcimento nella misura che sarà determinata, oltre ad interessi e rivalutazione monetaria.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente, premesso che non è stato emesso decreto di esproprio, nell’ipotesi che sia ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, ha chiesto l’ammissione di c.t.u. volta a quantificare il danno subito dai ricorrenti, in base ai criteri proposti.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.
D I R I T T O
1 – Va, preliminarmente, verificata la giurisdizione del giudice adito, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004.
Nella fattispecie, come risulta in fatto, iniziato il procedimento di espropriazione del fondo del ricorrente, previa approvazione del progetto dell’opera pubblica, ed emesso decreto di occupazione d’urgenza, è seguita la materiale immissione in possesso da parte dell’amministrazione espropriante e la effettiva costruzione dell’opera durante il periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione d’urgenza, essendo stata l’opera realizzata entro cinque anni dalla deliberazione della Giunta municipale in data 21.3.1995, recante riapprovazione del progetto e dichiarazione di pubblica utilità nonché di urgenza ed indifferibilità dei lavori, nonché dal decreto sindacale di occupazione del 28.3.1995.
Rileva il Collegio:
– nella specie, trattasi di c.d. accessione invertita, in base alla nota giurisprudenza della Corte Suprema, essendo stata l’opera pubblica realizzata nel periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza, entrambi recanti il termine massimo di cinque anni;
– la fattispecie non può, pertanto, essere qualificata come occupazione usurpativa – che è connotata dalla mancanza originaria o dalla illegittimità, accertata in sede giurisdizionale o di autotutela, o dalla scadenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità – la quale perciò non produce l’effetto acquisitivo a favore della pubblica amministrazione, ma soltanto un fatto illecito produttivo di danno, che deve essere liquidato in misura integrale (da ultimo, Cass. civ., sez. I, 21 settembre 2004 n. 18916; Cons. St., sez. VI, 20 maggio 2004 n. 3267);
– sulla accertata qualificazione della fattispecie, in termini di accessione invertita o occupazione acquisitiva, non incide in particolare la mancata emissione dell’atto finale di esproprio, di per sé idonea a qualificare diversamente la fattispecie (in termini di occupazione usurpativa) solo ove non si sia verificata l’irreversibile trasformazione del bene occupato ovvero essa si sia realizzata dopo la scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità;
– in costanza di titolo legittimante la materiale apprensione del bene e l’effetto acquisitivo conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica, è da escludere che possa ipotizzarsi carenza di potere, non solo in astratto, ma anche in concreto da parte della pubblica amministrazione espropriante;
– quando vi è la dichiarazione di pubblica utilità, non annullata dal giudice amministrativo, l’apprensione del bene e la sua irreversibile trasformazione al fine di realizzare l’opera pubblica, è “pur sempre espressione di un potere ablatorio, anche se esercitato scorrettamente, e non di un comportamento materiale non sorretto da alcun potere ” (Cass. Civ., Sez. Un., 25 novembre 1992, n. 12546);
– conseguentemente, deve escludersi che, nella fattispecie, quello della p.a. possa configurarsi come mero comportamento, così come tratteggiato dalla Corte costituzionale al fine di disconoscerne la riconducibilità all’esercizio di poteri autoritativi e di affermarne la sindacabilità da parte del giudice ordinario, in qualità di giudice dei diritti lesi dai comportamenti dell’amministrazione (Corte costituzionale n. 204/2004);
– ad opposte conclusioni si potrebbe pervenire ove la dichiarazione di pubblica utilità fosse stata ab inizio mancante o fosse stata annullata, in sede giurisdizionale o di autotutela, ovvero ancora fosse divenuta inefficace per decorso dei relativi termini, prima dell’irreversibile trasformazione del bene occupato, ciò che avrebbe reso parimenti irrilevante la stessa emissione del decreto di esproprio di per sé inidoneo a legittimare ex post un fatto illecito (c.d. occupazione usurpativa);
– come già rilevato dalla giurisprudenza, pure un comportamento tenuto dalla p.a. può assumere rilevanza giuridica come espressione di un potere amministrativo, purché esso sia ricollegabile ad un fine pubblico o ad un pubblico interesse legalmente dichiarato; in difetto, si è in presenza di un comportamento materiale che, qualora sia lesivo di situazioni giuridiche di altri soggetti, integra un fatto illecito generatore di danno (Corte di Cassazione, S.U., 6.6.2003 n. 9139);
– secondo la Corte costituzionale, solo i comportamenti mediante i quali la p.a. non esercita, neppure mediatamente, alcun pubblico potere devono ritenersi esclusi dalla giurisdizione del giudice amministrativo (sentenza n. 204 del 2004, citata);
– l’occupazione appropriativa, a differenza di quella usurpativa, comunque espressione di un legittimo potere ablatorio, ancorché mal esercitato, radica la giurisdizione del giudice amministrativo anche in applicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004;
– secondo i suesposti principi deve essere interpretato l’art. 53 del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (modificato con d. lgs. 27 dicembre 2002 n. 302), recante il t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità – peraltro ratione temporis inapplicabile nella fattispecie –, secondo il quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti all’applicazione delle disposizioni del testo unico (art. 53);
– secondo la stessa Corte costituzionale (sentenza n. 281 del 28 luglio 2004), la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 34 del d. lgs. n. 80 del 1998 comporta la necessità di interpretare il successivo art. 35, nel senso che il potere di riconoscere i diritti patrimoniali consequenziali relativi alle controversie in materia edilizia ed urbanistica, ivi incluso il risarcimento del danno, è limitato alle sole ipotesi in cui il giudice amministrativo era già munito di giurisdizione, tanto di legittimità quanto esclusiva.
2 – Accertato che la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, prima di passare all’esame del merito della domanda risarcitoria, occorre precisare che nella fattispecie non opera il principio della pregiudizialità del giudizio di annullamento dell’atto amministrativo.
Infatti, laddove – come nel caso in esame – si deduce non l’illegittimità di un provvedimento amministrativo, bensì quella del comportamento omissivo della pubblica amministrazione, che non ha emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, non valgono le ragioni poste a fondamento del principio sopra richiamato.
Invero, non sussiste l’impedimento (all’ammissibilità di un’azione risarcitoria autonoma) rappresentato dal rischio di elusione del termine perentorio di impugnazione dell’atto illegittimo, né quello rappresentato dalla perdurante efficacia di un atto amministrativo presuntivamente legittimo, non essendo stato impugnato (Ad. Plen., 26 marzo 2003 n. 4).
Né vale il principio in base al quale la mancata rimozione dell’atto amministrativo impedisce di qualificare come ingiusto il danno subito dal privato (Cass., 27 marzo 2003 n. 4538).
L’illegittimità fatta valere dai ricorrenti consiste, in altri termini, nel comportamento omissivo tenuto dalla pubblica amministrazione, ancorché direttamente collegabile al fine pubblico legalmente dichiarato, non essendo stato emesso l’atto finale di esproprio nel termine previsto, nonostante l’avvenuta acquisizione del bene irreversibilmente trasformato.
3 – Nel merito, i ricorrenti hanno chiesto il risarcimento sia per il periodo di occupazione, sia per l’abbattimento di piante in produzione, sia per l’occupazione definitiva, sia per l’asserita impossibilità di edificare, sia per il degrado derivante alla residua proprietà.
Quanto alla natura del terreno occupato, dalla documentazione in atti si evince che, al momento dell’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio (deliberazione di G.M. del 21.3.1995 di approvazione del progetto e dichiarativa della pubblica utilità dell’opera), la destinazione era di “area per la viabilità e la sosta”. Va, pertanto, esclusa la natura edificatoria del terreno de quo, invocata dai ricorrenti ma priva di supporto probatorio.
Al riguardo, deve seguirsi il principio in base al quale – escluso un tertium genus tra aree agricole ed edificabili – vanno considerate agricole tutte le aree che non siano espressamente qualificate dallo strumento urbanistico come edificabili, ancorché suscettibili di utilizzazione diversa da quella strettamente agricola (Cass., sez. I, 19 gennaio 1999 n. 465; Idem, 9 luglio 1999 n. 7200).
Nella specie, secondo quanto sostenuto dalla difesa dell’ente, l’art. 37 delle n.t.a. del p.r.g. esclude qualsivoglia potenzialità edificatoria dell’area di cui trattasi.
Il risarcimento del danno per la perdita definitiva del terreno, a seguito della sua acquisizione al patrimonio del comune, dovrà pertanto essere calcolato in relazione alla qualificazione del terreno come agricolo in base al suo valore di mercato (Cons. St., VI, 10 ottobre 2002 n. 5443; Cass., Sez. 1, 28 maggio 2004 n. 10280).
In ordine alla particolare qualità agricola del terreno oggetto di occupazione ed all’asserito taglio di n. 500 piante di viti, si rileva che la pretesa, quanto alla determinazione delle piante esistenti, appare sfornita di prova, risultando dagli atti di causa (cfr. stato di consistenza prodotto come doc. 3 dai ricorrenti) solo che trattasi di “terreno vitato”; restava pertanto da provare il numero di piante che insistevano sul terreno di che trattasi.
Parimenti infondata è la domanda di risarcimento del danno per il preteso deprezzamento della parte residua di terreno, anch’esso appartenente ai ricorrenti.
Sostiene la resistente amministrazione che la residua proprietà si sarebbe, viceversa, apprezzata potendo essa usufruire della nuova viabilità.
Nulla hanno obiettato i ricorrenti a sostegno della loro pretesa o a confutazione dell’eccezione avversaria.
Pertanto, ritenuto che, in applicazione dell’art. 35 d. lgs. 80/1998, come sostituito dalla legge n. 205/2000, il giudice può stabilire i criteri in base ai quali la pubblica amministrazione deve proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine, si dispone quanto segue:
a) l’amministrazione debitrice dovrà offrire ai ricorrenti il pagamento di una somma corrispondente al valore di mercato del bene della vita, illegittimamente sottratto alla disponibilità dell’avente diritto, alla data del verificarsi dell’illecito e cioè alla data di scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità;
b) sulla somma liquidata, trattandosi di un debito di valore, va riconosciuta la rivalutazione monetaria secondo indici Istat, dalla data sopra indicata fino alla data di deposito della presente sentenza;
c) sulla somma rivalutata vanno riconosciuti gli interessi compensativi nella misura legale come per legge, decorrenti dalla data già indicata fino alla data di deposito della presente sentenza, i quali devono essere calcolati non dalla data dell’illecito sulla somma liquidata siccome rivalutata, ma anno per anno sul valore della somma via via rivalutata nell’arco di tempo considerato (Cass. Civ., I, 19 aprile 2002 n. 5278);
d) atteso che, dal momento della liquidazione giudiziale, il debito di valore si trasforma in debito di valuta, sulla somma complessivamente liquidata sono altresì dovuti gli interessi legali, aventi natura compensativa del mancato godimento delle somme liquidate, dalla data di deposito della presente sentenza fino al soddisfo.
Non può essere riconosciuto alcun risarcimento per il periodo di occupazione, trattandosi di occupazione legittima essendosi protratta in costanza di valida dichiarazione di pubblica utilità fino alla data del verificarsi dell’illecito e cioè fino alla data di scadenza del termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità. Per il periodo in questione, infatti, ai ricorrenti spetterà, se del caso, l’indennità di occupazione, la cui mancata o erronea liquidazione potrà essere censurata davanti all’autorità giurisdizionale ordinaria, competente in materia (art. 34, terzo comma, d. lgs. 80/98, come sostituito dalla legge n. 205/2000).
4 – Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è fondato e va accolto, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte e, per l’effetto, dichiara il diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno e rinvia al comune di Quarrata per la sua determinazione, entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione della presente sentenza, o dalla sua notifica se anteriore, sulla base dei criteri di cui in motivazione.
Condanna il comune resistente al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio, che liquida in Euro 2.000 (duemila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 22 ottobre 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Eugenio LAZZERI – Presidente
Dott. Marcella COLOMBATI – Consigliere
Dott. Saverio ROMANO – Consigliere, rel. est.
