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Il Comune può motivatamente modificare gli indici di edificabilità

T.A.R. Toscana, Sezione I, 15 marzo 2005, n. 1150 – Non è vietato al Comune di modificare anche peggiorativamente gli indici di edificabilità su di un area, ben potendo l’Amministrazione rivedere motivatamente le proprie decisioni

 

FATTO E DIRITTO

Occorre premettere alcune precisazioni in punto di fatto ai fini di una corretta ricostruzione della fattispecie per cui è causa.

Il P.R.G. vigente del Comune di Loro Ciuffenna, approvato con delibera C.R.T. del 23 aprile 1997, prevede, come è desumibile dal certificato di destinazione urbanistica n.672 del 31 marzo 2004, per la zona B1a i seguenti parametri: “If = 2,5 mc/mq, Rc = 25%, H max 8.50 ml”.

Con la delibera C.C. n.37 in data 11 luglio 2003 il Comune di Loro Ciuffenna adottava il Piano Strutturale e, contestualmente, con la delibera C.C. n.38 in data 11 luglio 2003, adottava la variante n.65 al P.R.G. ai sensi del comma 10 dell’art.40 della legge regionale n.5/95 (c.d. variante lunga).

Al punto 9.12 della relazione tecnica illustrativa, allegato “A” alla variante dal P.R.G., riguardo alla zona di intervento n.12, modifica di intervento del rapporto di copertura di zona B1A nel capoluogo, veniva previsto che: “In questo caso ci si trova di fronte a un’area che presenta un indice di fabbricabilità fondiario che risulta difficilmente utilizzabile in riferimento al rapporto di copertura. Al fine di un migliore sfruttamento delle aree si prevede senza aumento dell’indice di fabbricabilità un ampliamento del solo rapporto di copertura”.

Al PUNTO 1 – ART.11 (Zone totalmente o parzialmente edificate) dell’allegato “B” alla variante al P.R.G. (Estratto Norme Tecniche di Attuazione Variante) veniva prevista la seguente variante: “Variante n.14 – all’art.11. Sottozona B1 viene aggiunto il seguente ultimo comma: nella zona B1a del Capoluogo i parametri urbanistici relativi al rapporto di copertura e all’altezza massima sono i seguenti:

RC = 30%

H max = ml. 7,50 e comunque non superiori agli immobili circostanti”.

Nel mese di ottobre 2003 alcuni cittadini del Comune di Loro Ciuffenna presentavano n.31 osservazioni alla variante di cui sopra evidenziando che l’indice di edificabilità e copertura previsto per ZTO B1a comportava una edificazione eccessivamente intensiva con notevoli impatti negativi sull’edificazione esistente e sulla viabilità e chiedevano che l’area venisse trasformata in ZTO B2.

Tali osservazioni venivano allegate alla delibera C.C. n.6 del 6 febbraio 2004 avente ad oggetto la variante n.65 al P.R.G. – esame delle osservazioni pervenute.

Nella richiamata delibera C.C. n.6 del 6 febbraio 2004, con la quale il Comune prendeva in esame le osservazioni alla variante, in relazione alla osservazione n.6 esaminata il 3 dicembre 2003, veniva data la seguente valutazione: “Parzialmente accolta; viste le osservazioni presentate dalla n.5 alla n.35 che richiedono la limitazione dell’edificabilità del lotto B1a posto in angolo tra B. Cellini e Via A. Volta nel capoluogo, considerato che è stato adottato il piano strutturale e che l’area necessita di un riordino complessivo sul piano urbanistico-funzionale, si propone di introdurre una norma di salvaguardia collegata al citato piano strutturale che rinvii al Regolamento Urbanistico la riorganizzazione complessiva della zona”.

Alla pagina 12 dell’allegato B alla delibera n.6 del 6 febbraio 2004 – NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE modificate dall’accoglimento delle controdeduzioni alle osservazioni presentate, in relazione alla Sottozona “B1a” veniva stabilito che: “Fermo restando quanto previsto in precedenza, in merito agli interventi sul patrimonio edilizio esistente, i parametri urbanistici da osservare nelle nuove costruzioni o ampliamenti o ricostruzioni degli edifici esistenti, sono i seguenti:

Indice max di fabbricabilità fondiario: If = 2,50 mc/mq

Rapporto di copertura max: Rc = 25%

Altezza massima degli edifici: H = ml. 8,50

Distanza minima tra fabbricati = ml. 10

Distanza minima tra il fronte di strada: = ml. 3

Distanza minima dai confini: = ml.5

Tipi edilizi previsti: case a schiera, villette isolate o abbinate (…)”.

Tali parametri urbanistici risultano uguali a quelli vigenti in base al P.R.G. 1997, come risulta dal certificato di destinazione urbanistica n.672 del 31 marzo 2004 sopra richiamato.

Tutto ciò premesso, con il ricorso in esame il ricorrente, proprietario di un edificio tipo villetta sito nel Comune di Loro Ciuffenna e realizzato su un terreno rientrante in zona B1a, ha impugnato sia la delibera C.C. n.6 del 6 febbraio 2004 – con cui, come si è visto, in accoglimento di alcune osservazioni presentate alla variante n.65 del P.R.G. (c.d. variante lunga), veniva riconfermata l’edificabilità consentita dal P.R.G. vigente – che la delibera C.C. n.38 in data 11 luglio 2003, con cui era stata adottata la c.d. variante lunga.

L’interessato, dopo aver premesso, attraverso una lunga ricostruzione storica, che il Comune ha continuamente modificato, in un arco temporale che va dal 1984 al 2004, gli indici urbanistici della zona B1a su cui insiste la sua proprietà, sino a pervenire all’adozione della delibera C.C. n.6/04 con cui, attraverso l’introduzione di una misura di salvaguardia, ha di fatto bloccato per un tempo indefinito qualsiasi possibilità edificatoria per il lotto del ricorrente, lamenta che gli indici urbanistici che erano previsti per la zona B1a nel P.R.G. vigente, prima dell’adozione della c.d. variante lunga, erano ingiustificatamente riduttivi (If = 2,50 mc/mq; Rc = 25%; H max. = 8,50 ml; tali indici per una superficie fondiaria di mq.2060, quale è la superficie del lotto del ricorrente, danno all’area una capacità volumetrica di mc.5150, che è la risultante di mq.2060 x 2.5, che però non può essere integralmente sfruttata in quanto, applicando alla medesima area gli altri due indici, il volume effettivamente edificabile risulta di mq.515 – corrispondente al 25% di 2060 – x 8,50, ed è pertanto pari a mc.4377,50) rispetto a quelli originari (If = 2,50 mc/mq; Rc = 25%; H max. = 10,00 ml; tali indici consentivano di realizzare integralmente la potenzialità edificatoria del lotto del ricorrente, pari, come si è visto a mc.5150, in quanto, applicando alla medesima area gli altri due indici, il volume effettivamente edificabile risulta di mq.515 – corrispondente al 25% di 2060 – x 10,00, ed è pertanto pari a mc.5150) e non consentivano di realizzare la piena potenzialità edificatoria del lotto. Ancorché tali indici siano stati leggermente migliorati con l’adozione della c.d. variante lunga (If = 2,50 mc/mq; Rc = 25%; H max. = 7,50 ml; con tali indici il volume effettivamente edificabile risulta di mq.515 – corrispondente al 25% di 2060 – x 7,50, ed è pertanto pari a mc.4635, cioè ad volume comunque al di sotto della piena capacità edificatoria del lotto che è di mc.5150), tale miglioramento era ancora insufficiente e contraddittorio rispetto a quello originario, già più volte stravolto.

A fronte di tutto ciò, l’operato dell’Amministrazione sarebbe censurabile per:

1° e 2°) Eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento e dell’ingiustizia (grave e) manifesta, “dal momento che proprio gran parte degli edifici esistenti sono su tre piani e l’area urbana circostante è già stata urbanizzata con indici e caratteristiche simili a quelli invocati dal ricorrente”;

3) Eccesso di potere sotto il profilo dell’illogicità manifesta e dell’irragionevolezza, in quanto gli indici urbanistici previsti nella c.d. variante lunga sarebbero contraddittori in quanto non consentirebbero di realizzare la piena potenzialità edificatoria del lotto;

4) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà con precedenti manifestazioni, in quanto l’Amministrazione comunale, nel lungo arco temporale preso in considerazione (1984-2004), avrebbe continuamente modificato gli indici urbanistici sull’area su cui insiste la proprietà del ricorrente, con provvedimenti sconsiderati ed inconcludenti;

5) Eccesso di potere sotto il profilo della mancanza di motivazione per quanto attiene all’introduzione di una misura di salvaguardia a carico del ricorrente che impedirebbe a quest’ultimo “ogni ragionevole utilizzazione del proprio diritto di proprietà nella sua qualità edificatoria quasi sine die”;

6) Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento, in quanto l’accoglimento delle osservazioni alla c.d. variante lunga sarebbe stato determinato non tanto dalla necessità di soddisfare esigenze di pubblico interesse, quanto piuttosto da quella di “favorire la maggiore amenità e conseguente valorizzazione economica dei lotti finitimi edificati o in corso di edificazione”;

7) Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti, dal momento che sarebbero state rappresentate possibilità edificatorie contraddittorie (“bislacca combinazione degli indici e dei parametri”) e presunte necessità di riordino valide per il solo ricorrente.

* * *

Quanto alla delibera C.C. n.38/03 – in relazione alla quale il ricorrente lamenta (3° motivo) che gli indici urbanistici previsti sarebbero contraddittori in quanto non consentirebbero di realizzare la piena potenzialità edificatoria del lotto – il ricorso è inammissibile per carenza di interesse, essendo stata la delibera in questione superata dalla delibera C.C. n.6/04, e non essendo state formulate avverso la stessa censure che si riverberano sulla delibera n.6/04 che si è limitata, come si è visto, a riconfermare l’edificabilità consentita dal P.R.G. vigente.

Per la restante parte, il ricorso è infondato.

Va innanzitutto precisato, per quanto riguarda la contestata misura di salvaguardia, che il Comune di Loro Ciuffenna, al contrario di quanto sostenuto dal ricorrente, non ha creato nessuna norma di salvaguardia tendente a bloccare l’edificabilità in danno di quest’ultimo.

La dizione “norma di salvaguardia”, che compare nella motivazione della impugnata delibera C.C. n.6/04, è stata chiaramente usata in senso atecnico, in quanto in sede di disciplina urbanistica il Comune non ha disposto alcuna sospensione di edificabilità.

Con tale dizione l’Amministrazione ha inteso confermare gli indici di edificabilità del P.R.G. vigente, rinviando una più completa disciplina al regolamento urbanistico.

Certamente, quindi, la dizione “norma di salvaguardia” è stata usata in modo improprio in motivazione, ma ciò che conta è che poi, nella disciplina urbanistica, nessuna vera norma di salvaguardia sia stata concretamente adottata.

Il quinto motivo di ricorso risulta quindi infondato.

E’ ininfluente, poi, la circostanza (quarto motivo di ricorso) che in passato per il lotto di proprietà del ricorrente fossero previsti indici urbanistici più favorevoli per quest’ultimo, e che il Comune abbia continuamente modificato gli indici su tale area, ben potendo l’Amministrazione ritornare sulle proprie decisioni e modificarle di volta in volta in ragione di un diverso apprezzamento delle esigenze di pubblico interesse, senza che tali scelte siano per ciò solo sintomatiche del vizio di eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni.

Per quanto riguarda, poi, gli ulteriori profili di ricorso, è sufficiente rilevare che la decisione dell’Amministrazione, nell’adottare la delibera C.C. n.6/04, di accogliere le osservazioni presentate, e di rinviare al Regolamento urbanistico la riorganizzazione complessiva della zona, sul presupposto che la medesima necessiti “di un riordino complessivo sul piano urbanistico-funzionale”, costituisce espressione del potere-dovere dell’Amministrazione di disciplinare l’assetto e l’uso del territorio comunale da esercitarsi nell’ambito della propria discrezionalità amministrativa, insindacabile dal Giudice Amministrativo tranne che per errori di fatto o abnormi illogicità, non sussistenti nel caso di specie.

Non assume alcun rilievo, infatti, a tali fini, la presunta contraddittorietà tra l’indice di edificabilità, da un lato, e gli altri indici urbanistici relativi al rapporto di copertura e all’altezza massima, dall’altro, se sol si considera che dalla stessa produzione del ricorrente emerge chiaramente che gli indici urbanistici sono tre (il volume, la superficie coperta e l’altezza massima) e che in relazione alla medesima area “è impossibile sfruttarli in pieno” tutti e tre (relazione dell’Arch. Paolo Fiaschi). Ne consegue che è assolutamente normale – fermo restando il limite costituito dall’indice relativo alla volumetria massima realizzabile – che attraverso gli altri indici vengano fissati parametri edificatori diversi che consentano la realizzabilità di una minore volumetria proprio come è avvenuto nel caso di specie, peraltro attraverso un provvedimento che differisce ad un successivo momento il riordino complessivo della zona dal punto di vista urbanistico-funzionale.

Ed è proprio il differimento, non fondatamente censurabile per le ragioni innanzi indicate, delle definitive determinazioni ad un momento successivo, che rende prive di pregio le censure sub 1, 2 e 3, in quanto le stesse potranno essere effettivamente valutate solo in occasione dello stabile assetto derivante dal “riordino complessivo [della zona] sul piano urbanistico-funzionale”.

Quanto, infine, alla richiesta di risarcimento danni, la stessa non può essere accolta, atteso che il danno lamentato dal ricorrente – ravvisato dal medesimo nella impossibilità di sfruttare appieno la potenzialità edificatoria del lotto di sua proprietà – non è qualificabile come ingiusto, stante la legittimità, sotto i profili denunciati, dell’operato dell’Amministrazione.

Il ricorso va, pertanto, respinto.

Sussistono, tuttavia, equi motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana – Sezione I, respinge il ricorso n.919/2004 meglio indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, in data 9 novembre 2004 dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana in Camera di consiglio, con l’intervento dei signori:

Giovanni Vacirca Presidente

Eleonora Di Santo Consigliere rel. est.

Bernardo Massari Primo Referendario

F.to Giovanni Vacirca F.to Eleonora Di Santo

F.to Mario Uffreduzzi – Direttore della Segreteria