Confedilizi Panorama Firenze
  • Home
  • News
  • LA MOROSITà INCOLPEVOLE E GLI SFRATTI INFINITI

LA MOROSITà INCOLPEVOLE E GLI SFRATTI INFINITI

LA MOROSITA’ INCOLPEVOLE  E  NUOVE  POSSIBILI  FRONTIERE DEL DIRITTO CIVILE

 

  1.                La morosità  incolpevole

La morosità  incolpevole nelle locazioni abitative     fa la sua apparizione nella legislazione  di settore   con  l’art. 6 comma 5  del decreto legge n. 102 del 31 agosto 2013  convertito con  legge n. 124  del 28 ottobre 2013,  che dispone  la costituzione di un fondo  presso il Ministero  delle infrastrutture, testualmente    “destinato agli inquilini morosi incolpevoli” (da approvare, se non altro,   l’uso del termine “inquilini”   che adegua la norma  al linguaggio corrente, rispetto al termine  codicistico di “conduttori”). Il fondo,  con evidenti finalità assistenziali,  è stato    ripartito  per la erogazione  ai beneficiari,  tra i Comuni  ad alta tensione abitativa  che avevano  già avviato  le procedure per la erogazione di contributi, ma previa  determinazione da parte dei Comuni  stessi  dei presupposti  della  morosità  incolpevole,  secondo i criteri e le priorità  che sarebbero state    stabilite  con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti  di concerto con il  Ministero delle finanze.   I Ministeri hanno  provveduto  con decreto del 14 maggio 2014 (in Gazzetta Ufficiale   il successivo  14 luglio), che ha definito la morosità incolpevole come “situazione di sopravvenuta impossibilità a provvedere al pagamento del canone locativo a ragione della perdita o consistente riduzione della capacità reddituale del nucleo familiare”  (art. 2),   ed ha attribuito alla erogazione dei  contributi lo scopo  della  ricostituzione di un nuovo rapporto di locazione in sostituzione di quello risolto a causa della morosità, ovvero dell’ottenimento del  consenso del locatore   al rinvio del  rilascio dell’immobile locato  (art. 5 del D.M. 14 maggio 2014).                 Dunque, quella della morosità incolpevole è una espressione legislativa il cui contenuto è stato devoluto  a successivi provvedimenti amministrativi  attuativi, ma resta l’esigenza  dell’inquadramento di tale nuovo istituto nel sistema dei principi  civilistici   sull’inadempimento alle obbligazioni pecuniarie contrattuali.

  1. 2.         Breve storia  delle proroghe dei procedimenti esecutivi di sfratto 

Ai fini di un sommario inquadramento del nuovo istituto si osserva che,   dopo il superamento  da parte della legge n 392/1978  (dell’equo canone), del metodo  della  proroga della scadenza  dei contratti di locazione quale  strumento di soluzione  del c.d.  disagio abitativo,  ed  ancor prima  della attuale  disciplina  delle locazioni di cui alla legge n. 431/1998,  il  legislatore  è ripetutamente intervenuto    non più sulla  durata legale-contrattuale dei rapporti locativi che  rimane, formalmente,   invariata,  ma sui procedimenti esecutivi  per rilascio dell’immobile locato alla scadenza del contratto[1] ed ora anche per  morosità,  la cui conclusione viene  differita  in relazione alle  presumibili  difficoltà della sistemazione dell’inquilino e della sua famiglia  in altra  abitazione,  previa valutazione comparata   delle esigenze  del locatore;  il tutto sotto il controllo  del giudice[2]  al quale spetta di verificarne i presupposti  dei differimenti, in favore degli inquilini,  delle esecuzioni forzate,  oggi   di fatto  sine die[3] (nel momento attuale,  limitatamente agli appartenenti a categorie svantaggiate).    In tal modo  si procrastina l’occupazione  dell’immobile e si realizza     una locazione di fatto[4] e quindi un rapporto nel quale  sopravvivono,  con il consenso della legge,   comportamenti delle parti corrispondenti alle principali obbligazioni  del contratto di locazione   pur   dopo la cessazione del rapporto locativo  (quindi,  uso dell’immobile da parte  dell’ex conduttore e  diritto dell’ex locatore al  pagamento  di una indennità corrispondente al canone ex  art. 1 bis D.L. n. 551/1988, art. 6 comma 6 legge n. 431/1998 ed art. 1591 c.c.).

Questa  tendenza legislativa  ha  suscitato  frequenti   moniti  da parte della Corte Costituzionale[5]   in quanto la proroga del procedimento esecutivo, seppure disposta «per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato»,   è sembrata  incompatibile  con i principi costituzionali a tutela  della eguaglianza,  della tutela giurisdizionale dei diritti,  del diritto di proprietà e della  ragionevole  durata    del processo (anche esecutivo),  onde sono  state  ritenute costituzionalmente ammissibili le proroghe  in executivis   solo  in ragione  della loro eccezionalità e  temporaneità, per altro, solo   apparenti in quanto  le proroghe sono state, a loro volta,  sistematicamente prorogate.  Nondimeno  la disciplina  delle proroghe, l’ultima  delle quali è limitata, come sopra detto,  al 30 aprile  2015,  restando soggetta  al controllo  giudiziale   sulla esistenza  dei requisiti  oggettivi e soggettivi dell’inquilino  e sulla valutazione di   eventuali specifici  interessi  del locatore   contrari  alla proroga e, come le precedenti, a beneficio di conduttori  appartenenti a categorie svantaggiate, ha sempre escluso gli sfratti per morosità,   fino ad oggi ritenuti non meritevoli di  interventi assistenziali per  previsione legislativa, ed anche se,   sovente,   i Comuni sono intervenuti di loro iniziativa con misure assistenziali in favore   degli inquilini morosi.

Dunque la  condizione di morosità incolpevole non ha e non può avere  alcun effetto di attenuazione della responsabilità nella fase di cognizione giurisdizionale (sommaria o ordinaria) dell’inadempimento quanto alla risoluzione del contratto (artt. 1454 e segg.) ed al risarcimento dei danni (artt. 1224   e con riferimento alla locazione, art.1591 c.c.),    e quindi non ha effetti estintivi della obbligazione alla quale il conduttore si trova nella impossibilità di adempiere,  ma  è presupposto di interventi assistenziali  soltanto  nella fase esecutiva.   Ora, infatti,   il D.L. n. 102/2013 come attuato  con il  decreto ministeriale del 14 maggio 2014, prevede la somma di due benefici in favore degli inquilini inadempienti  alla obbligazione di pagamento del canone (non quindi ad altre obbligazioni),  ma in grado di giustificare  (rectius, motivare  con ragioni meritevoli di considerazione) il mancato pagamento: un contributo  con finalità assistenziale,  finalizzato alla stipulazione un nuovo contratto di locazione o al rinvio della esecuzione (e quindi con beneficio indiretto anche  per i locatori; cfr. art. 5 del decreto ministeriale), ed il  rinvio o più esattamente  la programmazione   (non del procedimento esecutivo che, formalmente  non subisce alcuna sospensione o rinvio, ma) della  assistenza della  forza pubblica all’ufficiale  giudiziario incaricato della esecuzione dello sfratto.

Pertanto i confini del nuovo istituto sono chiari: la condizione di morosità incolpevole può essere  oggetto di   accertamento solo da parte della autorità amministrativa (Comune e Prefettura), e non ha  alcun rilievo nel procedimento giurisdizionale di cognizione diretto all’accertamento dell’inadempimento del conduttore, e nemmeno   i suoi effetti  si manifestano nel procedimento esecutivo, egualmente di natura giurisdizionale,   di attuazione  del decisum del giudice, il quale  non subisce   alcun arresto,  ma viene  depotenziato e privato di efficacia e di effettività,  poiché  l’ufficiale giudiziario  potrà disporre della  assistenza  della forza pubblica  per l’esecuzione dello sfratto nei confronti di un inquilino moroso incolpevole,  solo secondo i tempi  della programmazione prefettizia.   Inutile dire che nel diritto vivente e nella prassi degli uffici,  l’assenza della forza pubblica,  che di fatto rende difficile, se non impossibile, la attuazione del titolo esecutivo,   è percepita  come  effettiva sospensione  del procedimento e come ulteriore   gravame a carico dei locatori, onde la fictio di non incidere  sul procedimento esecutivo  ma solo sulle modalità di esecuzione,  non dovrebbe  avere alcun effetto  in un eventuale giudizio di costituzionalità.

Tuttavia, non ostante la valenza   del nuovo istituto  esclusivamente ai  fini assistenziali e non civilistici, nonché  le evidenti cautele dirette ad evitare la collisione  della morosità incolpevole  con i principi di rango costituzionale che garantiscono, anche in sede esecutiva, la tutela  giurisdizionale dei diritti soggettivi,   la morosità incolpevole si pone in   forte discontinuità con i principi  civilistici  in tema di inadempimento  contrattuale, oltreché con   la disciplina  dei differimenti  dei procedimenti esecutivi di sfratto (o provvedimenti a questi equiparati, fondati sull’inadempimento del conduttore), che  fino ad oggi ha sempre  escluso  gli sfratti  per morosità

  1. 3.         L’inadempimento  delle obbligazioni contrattuali e la morosità  incolpevole

In generale l’art. 1218 c.c. dispone che nelle obbligazioni contrattuali  la colpa   dell’inadempiente si presume, quale presupposto della sua responsabilità,     mentre   è onere del debitore la dimostrazione della impossibilità della prestazione da attribuire a causa a lui  non imputabile e   che inevitabilmente viene a coincidere con il  caso fortuito o la forza maggiore. “Tra i fatti non imputabili rientrano quelli che risultino evitabili solo con costi umani o economici talmente elevati da non potere essere richiesti ad un debitore che sia tenuto a comportarsi con la diligenza del buon padre di famiglia” (così, ex multis, Cassazione civile, sez. III, 25 novembre 2013, n. 26353)[6]. Naturalmente  la colpa può variare, in relazione alla infinita varietà delle fattispecie  ed alla prevedibilità ed evitabilità  delle cause della impossibilità  di adempimento.[7]     Dunque, la  colpa costituisce elemento comune  ad ogni ipotesi di responsabilità contrattuale, compreso l’inadempimento  alla obbligazione del pagamento dei canoni, con  presunzione  a carico del debitore inadempiente ed a favore del creditore  (locatore).  Parrebbe  tuttavia  che la previsione del  D.L. n. 102/2013  della morosità incolpevole,  non   faccia eccezione ai principi in tema di responsabilità contrattuale, anche perché il decreto ministeriale (art. 2), definisce questa ipotesi di  morosità come impossibilità a provvedere al pagamento del canone, così utilizzando lo stesso termine  dell’art. 1218 c.c..

In realtà  la morosità incolpevole    ha una  portata  eccezionale  rispetto al principio  tradizionale  secondo il quale  l’impossibilità della prestazione ex  art. 1218  c.c., quale esonero di responsabilità,   è sempre stata esclusa quando si tratti  di inadempimento ad obbligazioni pecuniarie, ciò   in considerazione   della natura di bene generico del denaro quale mezzo di adempimento, e quindi della sua astratta disponibilità da parte del debitore, il che vale ad escludere l’impossibilità di adempiere.[8]    Ex multis, Cassazione civile, sez. II, 15 novembre 2013, n. 25777:   “In materia di obbligazioni pecuniarie, l’impossibilità della prestazione deve consistere, ai fini dell’esonero da responsabilità del debitore, non in una mera difficoltà, ma in un impedimento obiettivo ed assoluto che non possa essere rimosso, non potendosi ravvisare nella mera impotenza economica derivante dall’inadempimento di un terzo nell’ambito di un diverso rapporto. (In applicazione di tale principio, la S.C. ha escluso che configuri l’impossibilità obiettiva ed assoluta di adempiere la maturata prescrizione del diritto della medesima parte ad ottenere, a sua volta, la ripetizione di importi corrisposti a terzi a titolo transattivo)”;  e,   conforme: Cass. civ., sez. lav., 20 maggio 2004 n. 9645.

Ora,   anche a  prescindere  dal principio secondo il  quale la   solo esistenza  del bene denaro nel sistema economico  dovrebbe  assicurarne la   disponibilità al  debitore, il giudizio sulla impossibilita  della prestazione presupporrebbe anche un   sindacato sulla capacità del debitore e del suo nucleo familiare di procurarsi la necessaria disponibilità di denaro (si potrebbero dare casi di disoccupazione non del tutto involontaria),  e sulle scelte del debitore  tra  i diversi impegni di spesa per esigenze primarie della vita familiare (mantenimento, salute, istruzione in senso lato, tempo libero, sicurezza e quant’altro), rispetto ad alcuno dei quali il pagamento del canone, collegato con la  esigenza, egualmente primaria della abitazione, potrebbe  essere  prevalente.   Ma  in proposito,  così come il decreto legge si limita alla mera denominazione della  morosità incolpevole, senza precisarne il contenuto, il decreto ministeriale (art. 2)  glissa sullo stesso concetto,  limitandosi ad indicare  quali presupposti  per la concessione  dei contributi   assistenziali, le riduzioni rilevanti  di reddito   dell’inquilino, dovute a  condizioni di salute o  disoccupazione involontaria, e quali  condizioni per   la applicazione  della graduazione-programmazione  da parte della Prefettura  (non degli sfratti, ma) della  disponibilità della forza pubblica.   Tali dunque i   parametri entro i quali i Comuni  possono determinare, in concreto l’entità della morosità,  le condizioni  di salute e delle riduzioni di reddito, rilevanti agli effetti del riconoscimento dei benefici.

Dunque la portata della morosità incolpevole,  possiamo  ben dire  fortemente innovativa rispetto ai tradizionali principi civilistici  secondo i quali l’inadempimento è causa di responsabilità e non di vantaggi,   sta nell’aver  esteso ex  D.L. n. 102/2013 alle obbligazioni pecuniarie (i canoni di locazione abitativa),  e nella attenuazione  e derubricazione   della impossibilità di cui all’art. 1218, a difficoltà di pagamento  a causa di ragioni altrimenti irrilevanti (la mancanza di denaro dovuta ad eventi involontari[9]), in sintonia con il  diffuso  favor  per l’inquilino.     Tuttavia non si può non  auspicare che il legislatore abbia   adeguatamente valutato la forza espansiva  della nuova lettura dell’art. 1218  c.c., agevolmente  trasferibile,  sia de jure condendo che nella applicazione giurisprudenziale,  dalla  fase esecutiva  della tutela giurisdizionale a quella di cognizione, e dal canone di locazione ad altre obbligazioni egualmente strumentali rispetto  al soddisfacimento di interessi primari della persona (come l’obbligazione di rimborso del  mutuo bancario contratto per l’acquisto  della casa di abitazione), con possibile  pregiudizio per la certezza  dei rapporti obbligatori,  intesi come  strumento  di corretto svolgimento dei rapporti sociali[10].

  1. Il procedimento di concessione del contributo comunale

I Comuni disciplinano il procedimento per  la concessione  dei contributi con apposito regolamento,   secondo i principi dettati dal decreto ministeriale.  Il procedimento avrà inizio su istanza  dell’inquilino, mentre non sembra che  il locatore, che pure,  in relazione alle fattispecie,     potrebbe beneficiare, anche se  indirettamente,   del contributo, possa avere un interesse  che lo legittimi  alla istanza. La morosità  dovrà essere stata accertata  giudizialmente   come è dimostrato dalla    lettura coordinata  dell’art. 6 del D.L.  n. 102/2013,  che si limita ad indicare i   conduttori morosi incolpevoli,     e del decreto ministeriale  attuativo del 14 maggio 2014  (quindi mediante  convalida  della intimazione di sfratto, ma anche,  considerata la ratio del provvedimento,  con  ordinanza di rilascio ex art. 665 c.p.c. o con sentenza   che abbia accertato l’inadempimento). Infatti   il decreto ministeriale (art. 4)  che parla di morosità accertata,    sotto questo profilo interpretando  correttamente il testo normativo,    prevede tre distinte ipotesi  di priorità  nella  assegnazione dei contributi    (art. 5),   le quali presuppongono    tutte   l’avvenuto accertamento giudiziale  della morosità,  anche se con pronuncia    sommaria e non definitiva (come nel caso di applicazione  dell’art.  665 c.p.c.).   Le tre ipotesi  presuppongono infatti la  avvenuta  risoluzione  del contratto per effetto di morosità (o la ragionevole prevedibilità di risoluzione nel caso di pronuncia di ordinanza ex art. 665 c.p.c.), e la prima e la terza anche la soggezione  dell’inquilino ad un procedimento esecutivo per rilascio. Potrebbe suscitare   dubbi   la  seconda ipotesi (inquilini che per ridotta capacità economica  non sono in grado di   corrispondere ad un  eventuale  futuro  locatore il deposito cauzionale relativo ad un nuovo contratto), e che a stare alla lettera  del decreto ministeriale  potrebbero non  trovarsi nella condizione di  morosità  o di morosità accertata giudizialmente, ma soltanto in difficoltà nell’adempimento. Tuttavia anche in questa ipotesi la conclusione non cambia. Infatti   in primo luogo l’art. 3  comma 1, lett.  b) del decreto ministeriale, anche se  con una certa  approssimazione lessicale, riserva i benefici  a chi sia destinatario di una intimazione di sfratto per morosità,  da intendersi, secondo una interpretazione  logica, come   convalidata  o che comunque abbia superato la prima verifica  giudiziale  ai sensi dell’art. 665 c.p.c.   In secondo luogo,  la necessità di stipulare un  nuovo contratto di locazione per il quale sarà richiesta dal locatore la costituzione del consueto  deposito cauzionale, presuppone che il  precedente  contratto sia stato risolto, poiché la norma del decreto ministeriale è dichiaratamente applicativa   dell’art. 6 comma 5 del D.L. n. 102/2013 che,  nonostante il   linguaggio atecnico,   riserva le misure assistenziali   agli inquilini  soggetti a procedimenti esecutivi di sfratto (si vedano i riferimenti  ai  c.d.  percorsi di accompagnamento sociale  – si presume,  dalla   casa restituita  al locatore ad altra  casa –   ed alla programmazione  degli interventi della forza pubblica,  come  completamento del pacchetto assistenziale previsto per i casi di   morosità incolpevole)[11].

Le considerazioni  che precedono  confermano dunque   che ogni valutazione sulla eventuale incolpevolezza dell’inadempimento, nel senso del D.L. n. 102/2013,  alla primaria  obbligazione  del conduttore di pagamento del canone,  resta  estranea al procedimento giurisdizionale  di cognizione nel quale è stato emesso il titolo esecutivo,  con la conseguenza  che la corretta attuazione del decreto legge e del decreto ministeriale applicativo, esclude  che il provvedimento pronunciato  in sede di cognizione  possa  contenere qualunque  riferimento, anche incidentale, alla incolpevolezza dell’inadempimento che,  oltretutto, verrebbe a contrastare  con la pronuncia di convalida o di risoluzione del contratto per inadempimento, salvo che ai soli fini della  concessione dei distinti  termini  di cui agli artt. 55 e 56 legge n. 392/11978,  rispettivamente, per il pagamento dei canoni scaduti e  per l’esecuzione forzata,  come era consentito fin da prima della novità  della morosità incolpevole. 

I contributi saranno erogati dai Comuni, previa  regolamentazione  del  procedimento nel rispetto  delle regole  e dei principi stabiliti dalla legge n. 241/1990 e  segnatamente  dell’art. 12 secondo il quale, in generale,   la concessione di contributi finanziari è subordinata alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità ai quali le amministrazioni stesse dovranno attenersi.   Il regolamento comunale, in  attuazione  dell’art. 5 del decreto ministeriale, dovrà dettare le regole  al fine  di proporzionare il contributo alla meritevolezza del destinatario,  previa  valutazione comparata della condizione  degli inquilini richiedenti,  in relazione alla composizione familiare,  alla riduzione  dei reddito  ed alle cause  di tale riduzione di cui all’art. 2, con successiva graduazione dei beneficiari secondo i criteri di priorità di cui all’art. 5  (stipulazione di nuovo contratto,  consenso del locatore alla dilazione  dello sfratto). E’  dunque ovvia nella fase comunale del procedimento, l’applicazione della    legge n. 241/1990, e quindi  dell’art. 2 (termine per la conclusione del procedimento),  dell’art. 3  (obbligo di motivazione),  degli artt. 4,5,6 (responsabile del procedimento),  dell’artt. 7,8 (avviso al locatore, quale interessato,  dell’avvio del procedimento),  dell’art. 9 (facoltà di intervento nel procedimento), dell’art.10 bis (preavviso all’inquilino dell’eventuale  rigetto), dell’art. 22  (diritto di accesso agli atti del procedimento per chi vi abbia interesse).

  1. 5.    Il contenzioso e la tutela dei diritti  delle parti

I provvedimenti comunali  di concessione o rifiuto del contributo,  saranno impugnabili unitamente ai presupposti provvedimenti di contenuto generale,  dinanzi alla giurisdizione amministrativa. Infatti, quanto alla concessione di contributi,  la posizione del richiedente  è qualificabile in termini di  interesse legittimo con conseguente attribuzione delle controversie alla giurisdizione amministrativa, in quanto  il riconoscimento del contributo è  subordinato  a valutazioni discrezionali della pubblica amministrazione, così come quando si controverte della esecuzione del provvedimento di concessione.  Diversamente le controversie sono attribuite alla giurisdizione ordinaria quando  il contributo è attribuito direttamente  dalla legge che ne indica i presupposti senza necessità di una loro valutazione da parte del provvedimento di attribuzione,  in tal modo attribuendo al richiedente un diritto soggettivo[12],  come  non sembra  si possa affermare  nel nostro caso  data la estesa discrezionalità nella determinazione delle regole e nella  valutazione dei presupposti del contributo, attribuita dal decreto-legge  al decreto ministeriale attuativo  e da questo ai  Comuni.

Gli interessati alle eventuali contestazioni  dovranno essere individuati  in  relazione alle fattispecie: di regola sarà il conduttore soggetto a sfratto a vantare interesse alla contestazione dei provvedimenti di rifiuto del contributo  (o di minore importo rispetto a quanto richiesto), mentre sarà il locatore a doversi dolere  della illegittima concessione del contributo, che è presupposto per l’inserimento dello sfratto nella programmazione prefettizia.  Ma non si può escludere anche un interesse del locatore, destinatario  sostanziale  del contributo,   alla contestazione del provvedimento di rifiuto.

  1. 6.    La graduazione programmata   dell’intervenuto della forza pubblica

L’art. 6  del decreto ministeriale dispone che i Comuni  dovranno  comunicare alla Prefetture  l’elenco di coloro che hanno ricevuto il contributo agli effetti dell’ulteriore beneficio della graduazione programmata dell’intervento della forza pubblica, con disposizione  che si riferisce a tutti i casi di concessione del contributo, e quindi  non soltanto  ai conduttori di cui all’art. 5 lett. c) che abbiano  ottenuto il rinvio dello  sfratto con il  consenso  dei    locatori, ma anche  a quelli  di cui alle lett. a) e b) che abbiano  stipulato o dovessero stipulare un nuovo contratto,   i cui effetti iniziali  potrebbero non essere sincronizzati con i tempi,  già stabiliti, dell’esecuzione forzata.  Restano da determinare  il significato della  graduazione programmata della assistenza della forza pubblica, e quindi il contenuto dei  poteri dei Prefetti a tale riguardo.

Intanto anche i Prefetti dovranno regolamentare, in generale e con provvedimenti pubblici, la  programmazione della assistenza della forza pubblica,  che  non potrà non coincidere con il mero ordine cronologico delle pronunce giurisdizionali di morosità o delle richieste di esecuzione, e quindi potrà attribuire rilievo  differenziato e sempre in generale, per esempio, alle esigenze del locatore,  alla gravità ed alla durata della morosità, all’importo del contribuito, alla condizione personale e familiare  dell’inquilino,  alla concomitanza dello sfratto con eventi di interesse generale  (festività natalizie, consultazioni elettorali, calamità naturali,  eventi sportivi e simili). Il D.L. n. 102/2014  ed il decreto ministeriale parlano infatti di graduazione programmata dell’interveto della forza pubblica,  e l’art. 6 del decreto ministeriale prevede l’invio da parte dei Comuni a Prefetti  dell’elenco degli inquilini  che abbiano i requisiti per ottenere il contributo  e quindi ancora prima di averlo  effettivamente ottenuto (è comunque ipotizzabile la  revoca nel caso di mancata concessione),  allo scopo di fornire al prefetto i dati necessari  per la programmazione, nel tempo, della assistenza  della forza pubblica. La programmazione avverrà con uno o più  provvedimenti  di portata  generale che,  derogando al principio  della precedenza  cronologica della richieste, consenta agli uffici competenti alla esecuzione degli sfratti di prevedere quando la forza pubblica sarà effettivamente disponibile e di regolare così le diverse richieste di esecuzione forzata.  Dunque  la programmazione  implica la formazione di un programma  che distribuisca nel tempo la presenza della forza pubblica,  senza   valutazione, caso per caso, delle richieste di sfratto e senza  la distribuzione nel tempo degli interventi della forza pubblica in risposta alle specifiche  richieste di esecuzione che competono  all’ufficiale giudiziario, sotto il controllo del giudice dell’esecuzione  ai sensi dell’art. 610 c.p.c.

Questa, per altro, è l’unica lettura delle norme del decreto legge e del decreto ministeriale  che sia  compatibile con il principio di rango costituzionale della indipendenza del potere giudiziario e della non ingerenza  della autorità amministrativa nei procedimenti giurisdizionali,  considerato  che il procedimento esecutivo è strumento  giurisdizionale  di tutela dei diritti, e  che la forza pubblica necessaria per la attuazione   del decisum  giurisdizionale,  dipende dall’ausiliario  del giudice  (nel caso, l’ufficiale giudiziario),  che ha l’esclusivo  potere di richiederne l’intervento   (art. 475 c.p.c.).[13]

In proposito già il  D.L. 30  dicembre 1988 n. 551, l’art. 3 comma 1,  aveva disposto che  “ Ai fini dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili urbani adibiti ad uso di abitazione. di cui all’art. 1, [dal 1° maggio 1989] l’assistenza della forza pubblica avverrà secondo criteri stabiliti dal prefetto, in relazione a quanto indicato dalla commissione di cui all’art. 4”.  Ed  il legislatore   aveva ritenuto di comporre gli inevitabili   contrasti sorti  nella prassi degli uffici e nella giurisprudenza,  fornendo  una interpretazione autentica  della norma che precede con l’art. 1 bis del D.L. n. 142/1997,  secondo il quale “1. Le disposizioni degli articoli 3 e 5 del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61, devono intendersi nel senso che al prefetto è attribuita la potestà, oltre che di fissare criteri generali per l’impiego della forza pubblica nell’esecuzione di tutti i provvedimenti di rilascio degli immobili urbani ad uso di abitazione, con esclusione soltanto di quelli non aventi origine da rapporti di locazione, anche di determinare puntualmente i tempi e le modalità della concessione della medesima, in correlazione con le situazioni di volta in volta emergenti, anche in deroga all’ordine di presentazione delle richieste dell’ufficiale giudiziario.

2. Le commissioni prefettizie di cui all’articolo 4 del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61, forniscono pareri su criteri generali per l’impiego della forza pubblica esclusa qualsiasi decisione sui singoli casi di richiesta della medesima, che rimane esclusiva competenza dei prefetti.” 

L’articolo, tuttavia,  come autenticamente interpretato, veniva dichiarato incostituzionale  dalla  Corte costituzionale con sentenza 24 luglio 1998, n. 321 nella parte in cui la norma consentiva al prefetto di determinare il differimento della singola esecuzione forzata.   La Corte ha affermato in tale sentenza principi tuttora pertinenti, secondo i quali  “Si tratta di un intervento (quello del prefetto, ndr.) che giunge a determinare un sostanziale differimento amministrativo della singola esecuzione forzata, incidendo in tal modo sul principio costituzionale della tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive. Difatti il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti (art. 24, primo comma, Cost.) comprende la fase dell’esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva l’attuazione dei provvedimenti giurisdizionali, che non può essere elusa o condizionata da valutazioni amministrative di opportunità.”

              Sembra dunque  che il potere di  “adozione  delle misure  di graduazione programmata   dell’intervento della forza pubblica  nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto” (art.6  del decreto ministeriale del 14 maggio 2014) in attuazione dell’art. 6 comma 5 del D.L. n. 102/2013, non sia diverso dal  potere attribuito ai prefetti dall’art. 3 comma 1 D.L. n. 551/1988  come interpretato autenticamente dall’art. 1 bis del D.L. n. 142/1997,  a norma  del quale i prefetti hanno la facoltà   di ingerirsi dei singoli procedimenti esecutivi, caduto   sotto la censura  della Corte Costituzionale.

E’  ovvio che il decreto ministeriale, come  atto privo di forza di legge, non sarà  soggetto al sindacato della Corte Costituzionale, ma la questione  relativa al  contenuto dei poteri  dei prefetti potrà trovare  soluzione nella interpretazione  costituzionalmente orientata del decreto ministeriale  e dell’art. 6 comma 5 D.L. n. 102/2013 in conformità  al dictum  della sentenza della Corte Costituzionale n. 321/1998;  ovvero   nella disapplicazione  da parte  del giudice ordinario  del decreto ministeriale  e del provvedimento  prefettizio  di programmazione di una specifica esecuzione forzata,  qualora ritenuti in contrasto, come sembra, con la norma primaria del decreto legge n. 102/2013, interpretata  secundum costitutionem. Né si può escludere una sentenza interpretativa di rigetto della Corte Costituzionale, nel presupposto della possibilità di interpretazione  dell’art. 6 comma 5 del decreto legge e dei provvedimenti attuativi, in conformità  dei principi affermati nella  sua precedente sentenza n. 321/1998.

    Nino Scripelliti



[1]    Si può, per semplicità,  datare al 1988 l’inizio  degli interventi legislativi sui procedimenti esecutivi, con  il  D.L. 30,  dicembre 1988, n. 55, convertito con modificazioni in legge 21 febbraio 1989, n. 61 – Misure urgenti per fronteggiare l’eccezionale carenza di disponibilità abitative (in particolare,  l’art. 3:

“ 1. Ai fini dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili urbani adibiti ad uso di abitazione. di cui all’art. 1, [dal 1° maggio 1989] l’assistenza della forza pubblica avverrà secondo criteri stabiliti dal prefetto, in relazione a quanto indicato dalla commissione di cui all’art. 4.

2. Nell’ambito dei criteri di cui al comma 1 dovrà essere data la priorità alle esecuzioni dei titoli relativi ai casi indicati dall’art. 2, nonché alle esecuzioni dei titoli per i quali non è disposta la sospensione.” (articolo abrogato dall’articolo 14, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431).”

 

[2]    Art.  2 comma 2 , D.L. n. 551/1988  ed art. 6 comm1 3 e segg. legge n. 431/1998.

[3]       Il differimento,  sistematico e non occasionale,   dei procedimenti esecutivi  per finita locazione (quindi non per morosità) è  dimostrato  dalla sequenza  dei provvedimenti di proroga aventi effetti generali,  e successivamente limitati   in favore di categorie di conduttori particolarmente svantaggiati.  Si inizia   dall’art. 80, comma 22 della legge n. 388 del 2000 e con l’art. 1 del decreto-legge 2 luglio 2001, n. 247 convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2001, n. 332;  seguiti  dalla  sospensione di cui al d.l. n. 450 del 2001, convertito, con modificazioni, con  legge n. 14 del 2002,  prorogata fino al 30 giugno 2003 dall’art. 1, comma 1, del d.l. n. 122 del 2002, convertito, con modificazioni, nella legge n. 185 del 2002. Segue  la sospensione  disposta  dal decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147, convertito, con modificazioni, nella legge 1° agosto 2003, n. 200, che ha differito al 30 giugno 2004 il termine; seguono il  decreto-legge 27 maggio 2005, n. 86, convertito, con modificazioni, nella legge 26 luglio 2005, n. 148.   A partire dalla  legge 8 febbraio 2007 n. 9  (art. 1, comma 6), la  sospensione  concerne “le esecuzioni dei provvedimenti di rilascio per finita locazione degli immobili adibiti ad uso di abitazioni, nei confronti di conduttori con reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 curo, che siano o abbiano nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, malati terminali o portatori di handicap con invalidità superiore al 66 per cento, purché non siano in possesso di altra abitazione adeguata al nucleo familiare nella regione di residenza”,  le cui disposizioni sono state in vigore per successive proroghe fino al 31 dicembre 2014, ex   D.L. n. 150/2013 (altrimenti detto milleproroghe)  ed attualmente fino al 30  aprile 2015  come disposto dalla legge di conversione del  successivo milleproroghe (D.L.31 dicembre 2014 n. 192. Secondo la   legge n. 9/2007   (art. 1, comma 6) la sospensione non opera quando il locatore si trovi nelle stesse condizioni dell’inquilino o quando abbia necessità di disporre della abitazione.   Da notare  che si tratta di sospensione  che non comprende   gli   sfratti per morosità  (anzi la morosità è motivo di decadenza dal beneficio).  Resta fermo il differimento disposto dall’artt. 6 della  legge n. 431/1998.

[4]       Quella di locazione di fatto è  espressione risalente  in giurisprudenza (per esempio, Corte Costituzionale, 24 gennaio 1989, n. 22), ma ora  ammessa al lessico  legislativo dall’art. 13 comma 5 legge n. 431/1998  per designare il rapporto di locazione sorto da un contratto nullo per difetto di forma scritta, ma che  ha avuto egualmente esecuzione  convertibile,  a richiesta del conduttore, in un ordinario rapporto contrattuale.  .

[5] Corte Costituzionale, 7 ottobre 2003, n. 310,

 

[6]    Per una completa rassegna  della dottrina  in  tema di  responsabilità per inadempimento  alle obbligazioni contrattuali, Paolo Fais, Diligenza e colpa nella responsabilità contrattuale in  “Filodiritto”: http://www.filodiritto.com, 2009, e www.dirittoepiemonte.it

[7] cfr. P. Fais,   cit., e  Daniele  Minussi, La prova liberatoria del debitore in  “WikiJus”: http://www.e-glossa.it, 2011, .

 

[8]  Sul punto  Daniele  Minussi, Obbligazioni pecuniarie, responsabilità per inadempimento in  “WikiJus”: http://www.e-glossa.it,  2010. , ove si ricorda il risalente principio secondo il quale  genus nunquam perit, onde si  configura, in astratto, l’impossibilità di adempimento di una obbligazione pecuniaria  solo  nel caso di scomparsa della   valuta oggetto della obbligazione  (ma anche  in tale caso, di scuola, norme speciali dispongano la automatica conversione della valuta cessata in quella vigente,  come è accaduto nel passaggio all’euro).

[9]     Bisogna  anche riconoscere che principi analoghi a quelli della morosità incolpevole si trovano affermati  in giurisprudenza  con riferimento ad obbligazioni presidiate da sanzioni penali,  e quindi  ben più cogenti di quella del pagamento del canone.    Infatti fanno notizia  sui media  i proscioglimenti di imprenditori in stato  di insolvenza,  quali sostituti di imposta,  per i mancati versamenti di ritenute certificate, e quindi  per un  inadempimento ritenuto incolpevole  ad una obbligazione tributaria. (Tribunale Novara, 20 marzo 2013;    Ufficio Indagini preliminari Milano, 7 gennaio 2013; contra,  la unanime giurisprudenza  di legittimità).

 

[10] Obligatio est iuris vinculum quo, necessitate, adstringimur alicuius solvendae rei, secundum nostrae civitatis iura.

[11]   La chiarezza  delle norme  non si avvantaggia dal passaggio  continuo da parte del  linguaggio della politica,  del confine   con il  linguaggio del diritto.

[12] In generare, giurisprudenza costante: ex plurimis, Cass. sentenze nn. 2001/66, 2003/5617, 2005/21000, 2006/16896, 2007/117,   2009/6960.

[13]    In termini: “L’autorità amministrativa richiesta di concorrere con la forza pubblica all’esecuzione del comando contenuto nel titolo esecutivo di sfratto per finita locazione ha il dovere primario di prestare i mezzi per l’attuazione, in concreto, della funzione giurisdizionale per la tutela del diritto soggettivo leso e costituzionalmente protetto dall’art. 24 cost., per cui risponde dei danni conseguenti alla mancata assistenza, salvo la prova dell’impossibilità dell’adempimento dovuto, da valutarsi in relazione: 1) all’eventuale indicazione di date alternative (diverse da quelle stabilite dall’ufficiale giudiziario) per l’esecuzione assistita; 2) al numero delle volte in cui l’assistenza sia stata infruttuosamente richiesta; 3) alla genericità o puntualità dei singoli motivi di diniego, risultando, comunque, manifestamente inammissibile l’allegazione della prevalenza d’interesse, su quello dello sfratto, di generiche esigenze di ordine pubblico, secondo una valutazione discrezionale dell’autorità.” (Cassazione civile, sez. III, 26 febbraio 2004, n. 3873);  Corte appello Firenze, 11 luglio 2007, n. 1244.