E' NECESSARIA L'AUTORIZZAZIONE PER LO SFRATTO DI UNA FARMACIA
CORTE COSTITUZIONALE Ord. 31 luglio 2002, n. 416. Pres. Ruperto – Rel. Contri – Masetti (avv. Scripelliti) c. Comune di Campi Bisenzio e altri. – E’ NECESSARIA L’AUTORIZZAZIONE PER LO SFRATTO DI UNA FARMACIA
CORTE COSTITUZIONALE Ord. 31 luglio 2002, n. 416. Pres. Ruperto – Rel. Contri – Masetti (avv. Scripelliti) c. Comune di Campi Bisenzio e altri.
Sfratto – Esecuzione – Locali adibiti a farmacia – Potere comunale di autorizzarne l’esecuzione- Mancata fissazione di un limite temporale al provvedimento dì diniego allo sfratto o, in subordine, mancata previsione di indennizzo al locatore – Questione manifestamente inammissibile di legittimità costituzionale. ‘
È manifestamente inammissibile, in riferimento agli artt. 2, 24, 41, 42 e 113 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 35 della legge 23 maggio 1950, n. 253 (Disposizioni per le locazioni e sublocazioni di immobili urbani), nella parte in cui attribuisce al comune il potere di autorizzare l’esecuzione degli sfratti dai locali adibiti ad uso di farmacia, senza prevedere un limite temporale all’efficacia del provvedimento che nega l’autorizzazione o, in subordine, senza prevedere un indennizzo per l’ingiusta compressione del diritto del locatore. (L. 23 maggio 1950, n. 253, art. 35).
(Omissis). -,Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato, per violazione degli artt. 2, 24, 41, 42 e 113 della Costituzione, questione di legittimità dell’art. 35 della legge 23 maggio 1950, n. 253 (Disposizioni per le locazioni e sublocazioni di immobili urbani), nella parte in cui attribuisce al comune il potere di autorizzare l’esecuzione degli sfratti dai locali adibiti ad uso di farmacia, senza prevedere un limite temporale all’efficacia del provvedimento che nega l’autorizzazione o, in subordine, senza prevedere un indennizzo per l’ingiusta compressione del diritto del locatore;
che il Tar Toscana è investito dell’esame del ricorso proposto dal locatore di un immobile adibito ad esercizio di farmacia per il quale, alla scadenza del contratto, era stata pronunciata ordinanza di rilascio, con successivo diniego del comune dell’autorizzazione prevista dall’art. 35 della legge n. 253 del 1953, motivato in relazione alla ritenuta pubblica utilità della farmacia in questione;
che, ad avviso del Tar Toscana, la norma impugnata non attribuisce alla pubblica amministrazione la facoltà di graduare o differire l’esecuzione del rilascio arbitrariamente ma in ragione del pubblico interesse sotteso alla presenza delle farmacie sul territorio ed il potere autorizzatorio in questione riveste carattere eccezionale; secondo quanto indicato dalla Corte con la sentenza n. 579 del 1987;
che, come osserva il collegio rimettente, le motivazioni poste nel caso di specie a fondamento del rifiuto di autorizzazione all’esecuzione dello sfratto integrano una adeguata motivazione del provvedimento ma, nel contempo; si sostanziano in un rinvio sine die dell’autorizzazione, che determina di fatto la compressione senza limiti di tempo del diritto del proprietario dell’immobile a favore del conduttore;
che, come rileva ancora il giudice a quo, il potere autorizzatorio di cui si discute, dalla legge originariamente attribuito al prefetto, è stato ora trasferito ai comuni anziché alla regione, cui è riservata la competenza in ordine alla razionale distribuzione delle farmacie sul territorio;
che il Tar rimettente, «in relazione a tali considerazioni», dubita della legittimità costituzionale della norma impugnata in riferimento agli artt. 2, 24, 41, 42 e 113 della Costituzione;
che è intervenuto nel presente giudizio il ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo alla Corte di voler dichiarare la questione fondata;
che, secondo la parte privata, la disposizione impugnata costituisce «un palese anacronismo normativo», emanato in un momento storico del tutto diverso da quello attuale, mentre analoga tutela non viene prevista per altri immobili che hanno un’utilizzazione rilevante per il pubblico interesse, quali caserme dei carabinieri, scuole, uffici postali;
che la parte rileva ancora che la facoltà di graduare o differire l’esecuzione dello sfratto dai locali adibiti a farmacia opera una degradazione del diritto soggettivo del locatore senza un adeguato bilanciamento dello stesso con il contrapposto interesse degli utenti del servizio farmaceutico, creando un’ingerenza del potere amministrativo nell’attività giurisdizionale che sarebbe tollerabile solo in relazione ad esigenze eccezionali e temporanee, non rimesse ad un potere discrezionale praticamente insindacabile;
che, richiamate le sentenze della Corte n. 321 del 1998 e n. 179 del 1999, la parte rileva come il sospetto di incostituzionalità della norma impugnata sia del tutto fondato e possa portare la Corte a rivedere la propria decisione di non fondatezza di cui alla sentenza n. 579 del 1987;
che è intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo alla Corte di dichiarare la questione inammissibile o, in subordine, infondata;
che, come osserva preliminarmente l’Avvocatura, l’ordinanza di rimessione omette di motivate in relazione ai parametri di costituzionalità invocati, carenza ancor più evidente in presenza di un precedente specifico della Corte, la sentenza n. 579 del 1987, che ha già ritenuto legittima la disposizione impugnata;
che, come rileva ancora la difesa erariale, la questione è comunque infondata, dal momento che la ratio della norma è quella di tutelare l’interesse pubblico sotteso alla localizzazione delle farmacie, interesse che ha durata potenzialmente indeterminata, e che – anche secondo la più recente giurisprudenza della Corte di cassazione (sentenza 9 ottobre 1998,n. 10032) – le vicende relative alla esecuzione dello sfratto degli immobili adibiti a farmacia non incidono sugli aspetti civilistici del rapporto locativo e non precludono perciò l’applicabilità dell’art. 1591 c.c. per quanto riguarda il risarcimento del danno subito dal locatore a causa del ritardo nel rilascio dell’immobile.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale della Toscana dubita della legittimità costituzionale dell’art. 35 della legge 23 maggio 1950, n. 253 (Disposizioni per le locazioni e sublocazioni di immobili urbani), nella parte in cui attribuisce al comune il potere di autorizzare l’esecuzione degli sfratti dai locali adibiti ad uso di farmacia senza prevedere un limite temporale al provvedimento negativo emesso dalla pubblica amministrazione o, in subordine, senza prevedere un indennizzo per l’ingiusta compressione del diritto dei locatori, per violazione degli arti. 2, 24, 41, 42 e 113 della Costituzione;
che l’ordinanza di rimessione, pur se indica i parametri costituzionali che il giudice a quo ritiene violati dalla disposizione oggetto di censura, omette qualsiasi specifica motivazione in ordine agli stessi;
che la giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente affermato (cfr., fra le molte, la sentenza n. 384 del 1999 e le ordinanze n. 166 e n. 275 del 2000) che le ordinanze di rimessione devono contenere le ragioni della presunta violazione delle norme costituzionali invocate dal rimettente, come prescrive il primo comma dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, non essendo sufficiente la semplice indicazione delle stesse;
che la rilevata carenza di motivazione determina la manifesta inammissibilità della questione oggi sollevata. (Omissis).
Nota
SFRATTI DELLE FARMACIE E COSTITUZIONE: SEMPRE VALIDA L’AUTORIZZAZIONE AMMINISTRATIVA PREVISTA DALLA LEGGE DEL 1950
Chiamata al riesame dell’articolo 35 della legge n. 253/1950 (previsione della autorizzazione amministrativa per l’esecuzione delle sentenze ed in genere di provvedimenti che dispongono il rilascio di locali destinati a farmacie), la Corte costituzionale sì è limitata, apparentemente, alla scelta della più agevole soluzione processuale, dichiarando l’inammissibilità della questione sollevata dal Tar della Toscana, a causa della omessa motivazione sul possibile contrasto dell’articolo 35 della legge n. 253/1950, con gli articoli 2, 24, 41, 42, 113 della Costituzione.
Tale rilevato difetto di motivazione in ordine alla ipotesi di violazione della citata serie di norme costituzionali da parte dell’art_ 35 della legge, potrebbe anche sembrare il classico pelo nell’uovo, di difficile se non è impossibile verifica con riferimento alla giurisprudenza della Corte ed ai precedenti. Infatti nel caso di specie, l’analisi globale e coordinata dei vari elementi della motivazione della ordinanza del Tar del 28 dicembre 2000 (1) ed in particolare la narrativa e le considerazioni finali, rendevano sufficiente conto della possibile violazione degli arti. 24, 42 e 113 Cost., i primi due quali classici riferimenti nel contenzioso costituzionale avente per oggetto la legislazione dì settore, mentre si può ammettere che la possibile violazione degli arti. 2 e 41 non emergeva con eguale immediatezza. Tuttavia 1’eventuale mancanza di motivazione in ordine a tali due ultimi profili di possibile incostituzionalità, non avrebbe giustificato la dichiarazione d’inammissibilità, in considerazione della chiara enunciazione dei motivi di possibile violazione delle prime due norme costituzionali, che avrebbe ampiamente giustificato lo scrutinio di merito dell’art. 35 della legge n. 253/1950. Egualmente l’ordinanza del Tar era stata chiara nell’esplicitare la possibile violazione dell’articolo 113 Cost. (ancorché dalla ordinanza di rinvio non emergesse che nel ricorso si fosse discusso di questo profilo della questione), considerato che la legislazione della Regione Toscana aveva
attribuito la competenza in materia di autorizzazione de qua, non già alla regione stessa competente alla distribuzione territoriale delle farmacie, ma ai comuni e quindi a soggetti estranei alla localizzazione territoriale degli esercizi farmaceutici e privi di specifica competenza e dei dati necessari per la valutazione degli effetti della modificazione di tale localizzazione.
Peraltro, la scelta della soluzione processuale da parte della Corte, non può essere tout court imputata di agevole escamotage, in quanto la prima parte della ordinanza di-, chiarativa d’inammissibilità sembra, seppure incidentalmente, aderire alle ragioni di merito della Avvocatura dello Stato, la quale aveva difeso l’articolo 35 con il richiamo scontato all’interesse pubblico al mantenimento degli esercizi farmaceutici al cui soddisfacimento corrisponde la funzione sociale della proprietà, nonché con l’argomento invero singolare, secondo il quale la prospettata violazione dell’art. 42 Cost. a causa della omessa previsione in favore del locatore-proprietario di una indennità in ragione della temporanea indisponibilità del proprio bene immobile, sarebbe comunque esclusa dalla attribuzione in favore dello stesso locatore del risarcimento dei danni per il ritardo nel rilascio, ai sensi dell’articolo 1591 c.c., come costantemente affermato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione. Quindi, niente di nuovo, ed anzi la ripetizione per quanto riguarda il primo argomento, delle ragioni già spiegate in un precedente della stessa Corte (sentenza n. 579 del 1987) (2), puntualmente richiamato nella ordinanza che si commenta.
Ne consegue che la attuale dichiarazione d’inammissibilità della questione, se considera, come si deve, l’intero lesto nella ordinanza e la trasparente adesione della Corte alle tesi di merito della Avvocatura, non lascia spazio nemmeno in un futuro prossimo, all’ulteriore eventuale riesame della questione, considerato che, in sostanza i principi affermati dalla Corte non appaiono suscettibili di revirement in tempi brevi.
Lo sviluppo della motivazione di merito al quale l’ordinanza della Corte accenna, è agevole: gli interessi al cui soddisfacimento è preordinata l’organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale al quale appartengono le farmacie, prevalgono necessariamente sulla tutela del diritto di proprietà, onde si giustifica il controllo amministrativo sull’esercizio del diritto del proprietario-locatore alla attuazione del precetto giurisdizionale di rilascio, finalizzato al riottenimento della disponibilità del proprio bene; e questo non tanto in omaggio al principio, che quindi non risulterebbe violato, della invalicabilità dei confini tra la funzione giurisdizionale e quella amministrativa, quanto piuttosto per effetto della prevalenza della tutela degli interessi del Servizio Sanitario rispetto alla tutela del diritto di proprietà, del quale solo una sottile linea d’ombra separa il contenuto positivo (di facoltà e di diritti), dal contenuto degli oneri derivanti dalla sua funzione sociale, fino a consentire lo sfumare in un tempo indefinito come sono indefinite le esigenze del Servizio Sanitario Nazionale (3), della effettiva attuazione del decisum del giudice.
È quindi da sottolineare la adesione della Corte costituzionale nella ordinanza che si commenta, alla premessa interpretativa della ordinanza di rimessione del Tar, secondo 1a quale i sospetti di incostituzionalità dell’art. 35 trovano fondamento proprio nella potenzialità della norma che viene a consentire il differimento sine die della esecuzione dello sfratto, in relazione alle esigenze del Servizio Sanitario, potenzialmente indeterminate, ed a prescindere dalla valutazione della fondatezza di tali esigenze (che pure potrebbero essere a loro volta, frutto dì cattiva gestione del Servizio Sanitario), e della correlativa valutazione di possibili esigenze di segno contrario del proprietario-locatore, la cui rilevanza è totalmente ignorata dall’art. 35. Da ciò, 1’implicito corollario della precedente proposizione, secondo il quale agli abusi ed eccessi di potere nell’esercizio di questa facoltà amministrativa, potrà rimediare la giurisdizione amministrativa (ma quanto alla effettività di questa tutela, risulta significativamente che nel caso che ha dato origine alla questione, il fermo amministrativo aveva bloccato lo sfratto per oltre cinque anni).
Se questi dunque sono i termini della questione (prevalenza degli interessi del Servizio Sanitario Nazionale a sua volta strumento di tutela e realizzazione del diritto alla salute in ogni sua accezione, sul diritto di proprietà), pare arduo non concordare con la Corte costituzionale, poiché nessuno può dubitare che anche tra diritti di rango costituzionale una gerarchia debba esservi, e che, conseguentemente la tutela del diritto di proprietà debba recedere e possa essere anche compressa in ragione della tutela del diritto alla salute, allo stesso modo che, mcatutis mutandis, la Corte ha giustificato nel corso degli anni la proroga delle locazioni ed i blocchi degli sfratti, con il richiamo agli argomenti della prevalenza, eccezionale e temporanea, del diritto all’abitazione, sempre sul diritto di proprietà (4) (e non è fuori luogo il riferimento anche alla decennale giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di articolo 5 bis n. 359/1992 che regola la misura delle indennità di espropriazione).
Ma il punto nodale della questione risolta dalla Corte era veramente questo? O esistevano altri possibili profili di valutazione dell’articolo 35′.’
Vediamo.
a). La prima considerazione da fare, per banale ed ovvia che fosse, era quella secondo la quale l’articolo 35 fu a suo tempo commisurato ad una realtà demo-socio-economica tipica degli anni ’40, non riscontrabile attualmente in alcuna zona del nostro Paese per scarsamente sviluppata che sia: al tempo della legge n. 253/1950, il Servizio Sanitario Nazionale con tutte le sue molteplici articolazioni territoriali non esisteva, né la situazione di quegli anni, quanto alle – distanze, ai mezzi di mobilità privata o pubblica ed al sistema delle comunicazioni, pare nemmeno lontanamente paragonabile a quella attuale.
b) Pur scontata la prevalenza del diritto alla salute rispetto al diritto di proprietà, è giusto chiedersi perché mai la graduazione tra i due diritti di livello costituzionale, non debba essere attribuita alla autorità giudiziaria in sede di procedimento di rilascio o di esecuzione dello sfratto, piuttosto che a quella amministrativa. La attribuzione alla autorità giudiziaria della competenza in materia dì graduazione delle esecuzioni, salvo limitate eccezioni, ha rappresentato una costante della legislazione vincolistica delle locazioni abitative e non, essendo ovvio che il controllo diretto e sul rapporto sostanziale da parte della giurisdizione ordinaria, è infinitamente più efficace del controllo sugli atti della pubblica amministrazione, da parte della giurisdizione amministrativa.
c) L’argomentazione della parte privata (il proprietario-locatore al quale era stato impedito per oltre cinque anni lo sfratto della farmacia) pur diligentemente riportata nella motivazione dell’ordinanza, secondo la quale esistono casi di interessi dello stesso grado e della stessa consistenza del diritto alla salute che non ricevono analoga tutela della legislazione di settore (la sicurezza pubblica, le comunicazioni, l’istruzione), onde l’art. 35 è causa di una illogica disparità di trattamento di interessi di pari grado, tant’è che gli sfratti di uffici postali, scuole pubbliche o private, caserme ed uffici di carabinieri e di polizia e di vigili del fuoco non richiedono alcuna autorizzazione, non era una boutade né un argomento sbagliato per erroneità dei riferimenti e del tertium comparationi.s. Coerenza di ragionamento vorrebbe infatti che allora risultasse prospettabile la questione delle incostituzionalità dell’articolo 35, proprio nella parte in cui la norma non estende l’autorizzazione prevista per lo sfratto delle farmacie ai casi di sfratti di locali ove si svolgono attività di interesse pubblico dello stesso rilievo anche nel settore della sanità (cliniche, laboratori di analisi, ambulatori).
L’autorizzazione non è prevista, per esempio per gli sfratti degli uffici postali, c si immagini, nel caso di chiusura di uno di questi, i disagi per i pensionati che vi si recano per la riscossione dell’assegno mensile; e così via; eppure non risulta che siffatte questioni siano mai state sollevate, e tantomeno accolte. L’argomento ovviamente, è paradossale, e vale solo quale indicazione della incostituzionalità, se si vuole per anacronismo, dell’art. 35, non avendo il legislatore ritenuto di estendere questo tipo di tutela, ad altre attività egualmente di pubblico interesse.
d) Infine, l’ordinanza del Tar di rimessione alla Corte costituzionale, aveva esattamente rilevato un ulteriore profilo di violazione dell’articolo 42 Cost., in quanto 1’articolo 35 prevede una compressione dei diritti del proprietario senza alcun indennizzo: argomento al quale l’ordinanza della Corte costituzionale replica con le argomentazioni della Avvocatura dello Stato, osservando che comunque il locatore sarà indennizzato dal conduttore ai sensi dell’articolo 1591 c.c. Ma si tratta di argomento del tutto inaccettabile, in quanto altro è il risarcimento per effetto di responsabilità contrattuale dovuto dal conduttore inadempiente al locatore, altro è l’indennità spettante al proprietario per effetto di atti ablativi consentiti dall’articolo 42 della Costituzione, poiché a prescindere anche dalla non necessaria coincidenza tra proprietario e locatore, è noto che, considerata la durata dei contratti di locazione non abitativi, quasi mai l’importo dovuto ai sensi dell’articolo 1591 c.c. che corrisponde al canone contrattuale, corrisponde a sua volta al canone di mercato, la cui perdita rappresenta l’effettivo danno per il proprietario.
Nino Scripelliti
